Presidência perde cada vez mais protagonismo na autoria de leis

A participação do Executivo na quantidade de leis e emendas constitucionais promulgadas vem caindo a cada ano. Em 2017, a Presidência havia proposto 40,7% das normas que passaram a valer. Em 2025, foram só 18,6%, no 3º ano do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT).

Os dados são de levantamento do Poder360 feito a partir dos relatórios de atividade do Congresso. Os documentos consideram todas as leis complementares e ordinárias (incluindo medidas provisórias que viraram leis) e também emendas à Constituição.

Alguns estudos já vinham indicando essa transformação no equilíbrio de forças na produção de normas legislativas, com diferentes métricas analisadas.

O pesquisador do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) Acir Almeida recuperou e separou em categorias todas as leis promulgadas desde 1985, na redemocratização.

O levantamento mostrou o seguinte: em 2006, o Congresso passou o Executivo na quantidade de leis regulatórias (as que dizem como algo deve ser feito) promulgadas. As leis autorizativas (que disciplinam sobre atos do governo e/ou políticas públicas) passaram a ser de protagonismo do Legislativo em 2018.

Esses 2 tipos de normas são os mais relevantes e correspondem a mais da metade da produção legislativa do Congresso. O uso das categorias, segundo Acir, foi para “excluir o que não é tão relevante”.

As curvas do infográfico abaixo mostram como os deputados e senadores ganharam protagonismo ao longo dos anos, em especial depois do impeachment de Dilma Rousseff (PT) e no pós-pandemia.

Almeida diz que houve uma mudança no perfil das coalizões do governo de 2003 a 2015, com o PT fazendo alianças “bem mais heterogêneas” do que a dos governos anteriores. Para ele, essa característica ajudou o Congresso a ter mais protagonismo, mesmo que naquela época de forma mais tímida do que agora.

Outro ponto que o pesquisador cita como fator para o avanço do protagonismo legislativo é um “distanciamento ideológico” dos deputados e senadores com o presidente e vice-versa.

“O estudo oferece uma perspectiva promissora para compreender as transformações do presidencialismo de coalizão a partir do crescente protagonismo do Congresso. O fenômeno parece derivar de incentivos para que parlamentares reduzam ou revertam a delegação ao presidente na formulação de políticas públicas –lógica que, provavelmente, também se estende ao Orçamento. Identificar os fatores que moldam esses incentivos é fundamental para entender a dinâmica das mudanças legislativas em democracias presidenciais”, diz trecho do estudo de Almeida. Leia a íntegra (PDF – 2 MB).

HERANÇA DE DILMA 

Para outros especialistas, a alta do protagonismo do Congresso nas leis promulgadas não é uma casualidade, mas o ápice de um processo de empoderamento que ganhou tração em 2015. Segundo o cientista político e professor da FGV (Fundação Getulio Vargas) Claudio Couto, a chave para entender por que o Planalto perdeu o controle da agenda está no Orçamento.

Couto explica que o início dessa transição foi a aprovação da emenda constitucional 86 em 2015, que criou a impositividade das emendas individuais. Ou seja, desde aquela época, o governo é obrigado a pagar esses recursos. Antes, o Planalto tinha poder de barganha ao definir quando liberar ou não.

Outro fator relevante é o contexto político da época. O especialista afirma que a medida só foi aprovada porque a então presidente Dilma Rousseff (PT) estava fragilizada e tinha pouco trânsito no Legislativo, além de forte rejeição entre deputados e senadores.

“Era uma presidente muito fraca e com muita dificuldade de se relacionar com o Congresso. Isso acabou cobrando um preço caro, que não foi só o impeachment, mas o avanço do Congresso sobre um espaço deixado vazio. Se a presidente perde o seu apoio ali, o espaço fica vazio e ele é ocupado por outro. Nesse caso, o próprio Congresso ocupou”, afirma.

NÓ ORÇAMENTÁRIO E “LULA 3”

A consolidação do poder do Congresso passou pela criação de novos mecanismos financeiros, como as emendas de bancada impositivas e as chamadas “emendas Pix”, durante o governo de Jair Bolsonaro (PL). Isso aumentou a fatia do Orçamento da União sob controle direto de deputados e senadores.

Nesse cenário, o 3º mandato de Lula herdou uma estrutura onde o Congresso não apenas vota, mas decide onde parte considerável do dinheiro será aplicado. Essa, no entanto, não é uma característica única brasileira. Outros países têm emendas e mecanismos parecidos.

“O Lula 3 precisava ser mais proativo na interação com o Congresso do que foi o Lula 1 e 2. Ele está menos presente na articulação do que antes, em um cenário que é muito mais difícil”, diz Couto.

“HIPERPRESIDENCIALISMO”

Se por um lado a mudança de eixo cria dificuldades de coordenação para o Planalto, por outro, ela é vista como um fortalecimento da representação democrática. Para Murilo Medeiros, cientista político da UnB (Universidade de Brasília), o país está deixando para trás um modelo de “hiperpresidencialismo” para consolidar um sistema onde o poder é, de fato, compartilhado.

“Em política, quem controla recursos controla prioridades. E quem controla prioridades define a agenda”, diz Medeiros.

Diferente da visão de que a burocracia ministerial seria superior à legislativa na formulação de políticas, Medeiros diz acreditar que esse novo cenário não prejudica a qualidade das normas. Pelo contrário, ele vê um ganho no equilíbrio entre os poderes.

“O Parlamento é o poder que tem maior proximidade com os anseios populares. Essa maior produção ajuda a ampliar os freios e contrapesos, aproximando o Brasil de sistemas parlamentaristas na definição de pautas”, afirma o pesquisador.

O especialista afirma que o abismo entre as normas do Legislativo frente às do Executivo é o que ele chama de “preferência mediana” do Congresso. Na prática, a média ideológica dos congressistas hoje é distinta –e muitas vezes antagônica à agenda do Palácio do Planalto.

“O governo não tem uma maioria parlamentar sólida. Projetos do governo enfrentam maior resistência e maior custo político, enquanto proposições de parlamentares, calibradas aos interesses regionais e setoriais, avançam com mais fluidez”, declara.